Reformy 2004 → 2024

Bezděkovy komise 2004–2005 a 2010

Na začátku 21. století bylo zřejmé, že zákon č. 155/1995 Sb. bez úprav dlouhodobě neobstojí pod tlakem demografického vývoje. Vláda Vladimíra Špidly proto v roce 2004 ustavila expertní komisi pod vedením Vladimíra Bezděka, tehdejšího analytika České národní banky a pozdějšího viceguvernéra. Komise měla připravit návrhy důchodové reformy. Závěrečnou zprávu předložila v červnu 2005, už za vlády Jiřího Paroubka. ^[1][2]

1. Bezděkova komise (2004–2005)

První Bezděkova komise představila v červnu 2005 závěrečnou zprávu, v níž modelovala několik možných variant dalšího vývoje důchodového systému. Posuzovala zachování čistě průběžného systému, v němž se důchody vyplácejí z aktuálně vybraných odvodů. Ten by ale podle návrhů vyžadoval parametrické úpravy, například zvýšení věku odchodu do důchodu nebo snížení zápočtu. Vedle toho komise zvažovala také přechod k částečně fondovému systému s povinným druhým pilířem, případně kombinaci obou přístupů.

Na stole tehdy byly zásadní změny: důchodový věk 65 let pro všechny, model pomyslných individuálních účtů i plnohodnotný druhý pilíř. U pomyslných účtů se každému pojištěnci evidují zaplacené odvody na osobním účtu; v zahraničí se tento model označuje zkratkou NDC. ^[2]

2. Bezděkova komise („PES“) 2010

Druhá Bezděkova komise, oficiálně Poradní expertní sbor a označovaná zkratkou PES, pracovala za vlád Jana Fischera a Petra Nečase. Navrhla konkrétnější podobu třípilířového důchodového systému. Počítala se zachováním I. pilíře (průběžného státního systému), s vytvořením II. pilíře a s posílením III. pilíře (soukromého spoření s daňovou podporou).

U II. pilíře komise navrhovala automatické zapojení občanů s možností ze systému vystoupit. Část povinných odvodů se měla převádět do fondů. Právě tento návrh se později promítl do zákona č. 426/2011 Sb. V konečné legislativě z roku 2011 byl ale zúžen na čistě dobrovolný vstup. ^[3]

II. pilíř 2013–2015: co se stalo a proč padl

Zákon č. 426/2011 Sb. o důchodovém spoření zavedl od 1. 1. 2013 dobrovolný II. pilíř důchodového systému. Kdo do něj vstoupil, mohl přesměrovat 3 % ze svého 28% odvodu do soukromého penzijního fondu. Zároveň musel povinně přidat další 2 % ze svých vlastních prostředků. Výnos fondu se měl později, v důchodovém věku, vyplácet formou penze. ^[3][4]

Do fondů se přihlásilo zhruba 85 tisíc účastníků z pěti milionů potenciálních zájemců. To odpovídalo asi 1,7 % pracujících. ^[4]

Důležitý byl také politický kontext. Po volbách v říjnu 2013 sestavila Česká strana sociálně demokratická (ČSSD) vládu s jasně formulovaným odmítnutím II. pilíře. Jeho zrušení se stalo jednou z programových položek nové vlády.

Zákon č. 376/2015 Sb. II. pilíř k 1. 1. 2016 formálně zrušil. Prostředky účastníků byly podle jejich volby vyplaceny na bankovní účet nebo poštovní poukázkou. Mohly být také převedeny do doplňkového penzijního spoření do III. pilíře. Účastník mohl zvlášť požádat o doplatek pojistného do I. pilíře, aby mu nebyla krácena procentní výměra státního důchodu.

Proč to nezafungovalo

• Nízká účast. Do systému vstoupili hlavně lidé, kteří si důvěřovali při investičním rozhodování a měli před sebou ještě dost let do důchodu. Lidé s nižším vzděláním a mladší ročníky však do II. pilíře vstupovali jen omezeně.
• Trvalý politický odpor. Proti II. pilíři dlouhodobě vystupovaly Česká strana sociálně demokratická (ČSSD), Komunistická strana Čech a Moravy (KSČM) a později i část hnutí ANO. Bez širší politické shody však žádný důchodový pilíř nepřežije čtyřicet let, které potřebuje k tomu, aby skutečně plnil svou funkci.
• Nepříznivé parametry. Povinný dodatečný odvod 2 % z vlastních příjmů byl pro mnoho lidí citelný. Zvlášť pro pojištěnce s nižšími příjmy proto vstup do systému nepůsobil dostatečně atraktivně.
• Garance výnosu. Státní garance výnosu neexistovala a investiční riziko nesl účastník. V zemi s omezenou zkušeností s kapitálovými trhy se takový model veřejnosti obtížně vysvětloval i obhajoval.

2017: strop důchodového věku na 65 let

Ještě podle zákona č. 155/1995 Sb., ve znění pozdějších novel, bylo naplánováno postupné zvyšování důchodového věku bez horního stropu. V plném důsledku by to znamenalo, že kolem roku 2040 by lidé narození v 70. letech 20. století odcházeli do důchodu ve věku 70 a více let.

V roce 2017 už bylo takové nastavení politicky neúnosné. Vláda Bohuslava Sobotky, složená z České strany sociálně demokratické (ČSSD), hnutí ANO a Křesťanské a demokratické unie – Československé strany lidové (KDU-ČSL), proto přijala zákon č. 203/2017 Sb. Ten zastropoval důchodový věk na 65 let a zavedl pětiletý revizní mechanismus. Toto vyhodnocování se mělo objevovat ve Zprávě o stavu důchodového systému. Poprvé se zpráva zpracovávala v roce 2019.

O dva roky později, v lednu 2019, zřídila ministryně Jana Maláčová z ČSSD za druhé vlády Andreje Babiše Komisi pro spravedlivé důchody. V jejím čele stála Danuše Nerudová. Komise se zaměřovala především na nižší důchody žen, sdílení vyměřovacích základů manželů a zvláštní pravidla pro náročné profese. Přehodnocení stropu důchodového věku bylo jen jedním z dílčích témat. ^[5]

2023: valorizační reforma po inflačním šoku

V roce 2022 přinesly energetická krize a doznívající dopady pandemie covidu-19 skokovou inflaci. Průměrná roční inflace dosáhla 15,1 % a v září 2022 vystoupala na vrcholových 18 %. Podle tehdy platných pravidel by v mimořádném termínu v červnu 2023 došlo k výraznému zvýšení procentní výměry důchodů a státní rozpočet by to zatížilo o desítky miliard Kč.

Vláda Petra Fialy proto v roce 2023 přijala dvě úpravy valorizace. Nejprve šlo o jednorázovou změnu podle zákona č. 71/2023 Sb. Následně přišla trvalá změna valorizačního vzorce podle zákona č. 270/2023 Sb. ^[6][7]

Zákon č. 71/2023 Sb. o „mimořádné valorizaci“ fakticky snížil červnovou mimořádnou valorizaci v roce 2023 na 2,3 % procentní výměry důchodu plus 400 Kč měsíčně. Bez zásahu by podle standardního výpočtu činila 11,5 %. Skupina opozičních poslanců zákon napadla u Ústavního soudu, mimo jiné kvůli údajnému zneužití stavu legislativní nouze a nepřípustné retroaktivitě. Ústavní soud však návrh nálezem z 24. 1. 2024 zamítl a konstatoval, že ani legislativní nouze, ani retroaktivita nebyly protiústavní.

Zákon č. 270/2023 Sb. upravil pravidla valorizace systémově. Pravidelná lednová valorizace nyní zohledňuje inflaci a jednu třetinu reálného růstu mezd. Dříve se započítávala polovina tohoto růstu. Současně se zpřísnila mimořádná valorizace během roku.

Zákon zároveň zpřísnil podmínky předčasného důchodu. Nově požaduje 40 let pojištění a až do dosažení řádného důchodového věku nepřipouští valorizaci procentní výměry předčasného důchodu, tedy jeho zásluhové části. Tyto změny bývají označovány za součást „malé důchodové reformy“ 2023.

Tyto zásahy státu dlouhodobě šetří miliardy Kč. Z hlediska reálné hodnoty důchodu ale znamenají, že důchody rostou pomaleji než čisté mzdy. Po 10 letech se to projeví v náhradovém poměru, tedy ve vztahu mezi důchodem a mzdou; viz kap. 8 a kap. 9.

2023: výchovné

Institut výchovného byl do zákona o důchodovém pojištění vložen zákonem č. 323/2021 Sb. s účinností od 1. 1. 2023. Jeho parametry, tedy 500 Kč za každé vychované dítě k procentní výměře důchodu, potvrdil a upřesnil zákon č. 455/2022 Sb.

Výchovné přidává 500 Kč k procentní výměře starobního důchodu za každé vychované dítě. Typicky se týká matek. Jde o symbolické, ale finančně znatelné uznání péče o děti jako činnosti, která se zohledňuje v důchodovém pojištění.

Výchovné se uplatňuje u nově přiznávaných starobních důchodů. U důchodů přiznaných před 1. 1. 2023 bylo u části příjemkyň zvýšení provedeno automaticky bez žádosti, v ostatních případech na základě žádosti. ^[8]

Reforma 2024 – zákon č. 417/2024 Sb.

Zákon č. 417/2024 Sb. je hlavním reformním zákonem v českém důchodovém systému po roce 2015. Vláda Petra Fialy, složená z koalice SPOLU, hnutí STAN a Pirátů, ho předložila Poslanecké sněmovně v květnu 2024 jako sněmovní tisk 696, tedy oficiálně evidovaný návrh zákona. Po rozsáhlé debatě a opozičních obstrukcích prošel finálním schvalováním na podzim 2024.

Prezident Petr Pavel zákon podepsal 13. prosince 2024 a ve Sbírce zákonů vyšel 18. prosince 2024. Účinnost nabíhá postupně: první ustanovení platí od 1. 1. 2025, další fáze přijdou v letech 2026 a 2027.

Sazba za rok pojištění se mění až u důchodů přiznaných od roku 2026. U důchodů přiznaných do konce roku 2025 zůstává beze změny na 1,5 %. Od roku 2026 sazba klesá na 1,495 % a poté se snižuje o 0,005 procentního bodu ročně až na 1,45 % u důchodů přiznaných od roku 2035. Důchodový věk se zvyšuje nad 65 let a 67 let dosáhne u osob narozených v roce 1989 a později. ^[9][10]

Co reforma 2024 obsahuje

Očekávaný fiskální dopad

Podle důvodové zprávy ministra Mariana Jurečky a analýzy Národní rozpočtové rady sníží reforma v dlouhodobém horizontu deficit důchodového systému zhruba o 2 procentní body HDP proti výchozímu scénáři bez reformy. Jinými slovy, místo propadu k téměř −4 % HDP kolem krizového roku 2060 by se systém měl přiblížit udržitelnější úrovni okolo −1,5 % HDP. Je to podstatná úspora, nikoliv však řešení navždy. ^[11]

Hodnocení odborných institucí

Národní rozpočtová rada, zkráceně NRR, hodnotí přijetí zákona č. 417/2024 Sb. velmi pozitivně. Považuje ho za klíčový krok k dlouhodobé udržitelnosti důchodového systému. Podle NRR se zejména díky pomalejšímu růstu nových důchodů a zvýšení důchodového věku nad 65 let podle zákonem daného harmonogramu podaří snížit strukturální deficit systému kolem krizového roku 2060 z hrozících −4,0 % HDP na přijatelnějších −1,5 % HDP. Systém by se navíc mohl na konci 20. let dočasně dostat dokonce do mírného přebytku. ^[11]

Výzkumný institut IDEA při CERGE-EI, tedy akademickém pracovišti zaměřeném na ekonomický výzkum, upozorňuje, že Česká republika se i přes nutnou stabilizaci I. pilíře dál potýká s absencí funkčního a výnosného kapitálového spoření na stáří. Tím se myslí dlouhodobé ukládání peněz do investic, které mají v čase vytvářet výnos.

Studie institutu kritizují hlavně současné nastavení českého III. pilíře. Kvůli konzervativním fondům a vysokým poplatkům podle nich účastníkům reálně snižuje budoucí hodnotu naspořených peněz. Výzkumníci proto doporučují zavést povinně nabízené nízkonákladové fondy navázané na indexy, tedy široké tržní ukazatele, a strategii životního cyklu, při níž se investice automaticky přizpůsobují věku účastníka. Bez těchto prvků podle nich ani současná legislativa nedokáže budoucím generacím zajistit důstojnou rentu. ^[12]

Co se ani po 20 letech reforem nezměnilo

• Monopol I. pilíře. Český důchodový systém stále stojí hlavně na průběžném financování z aktuálně vybraných odvodů, takzvaném systému PAYG. Spravuje ho stát a není doplněn žádným povinným fondovým pilířem ani státní kapitálovou rezervou určenou pro důchody.
• Dobrovolnost III. pilíře. Spoření v DPS a DIP, tedy v doplňkovém penzijním spoření a dlouhodobém investičním produktu, zůstává věcí osobního rozhodnutí. Česko nezavedlo automatické zapojení občanů do spoření, takzvaný auto-enrollment. Tento model funguje například ve Velké Británii nebo Nizozemsku.
• Hrazení OSVČ z minima. Pravidla stále umožňují osobám samostatně výdělečně činným (OSVČ) odvádět minimum, což vede k nízkým důchodům. Reforma 2024 se této struktuře nevěnovala.
• Nepovinné navázání věku na dožití. Důchodový věk je dál stanoven zákonem. Národní rozpočtová rada, Národní ekonomická rada vlády (NERV) i Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) doporučují zavést automatickou vazbu důchodového věku na délku dožití. Takové pravidlo mělo Slovensko opakovaně, naposledy od roku 2023, a dlouhodobě ho má také Dánsko. V českém právním řádu ale není.
• Chybějící státní kapitálový fond pro důchody. Česko nemá státem spravovaný investiční fond pro důchody podobný norskému státnímu penzijnímu fondu (Government Pension Fund Global, GPFG), nizozemskému ABP ani německému Generationenkapital, který funguje od roku 2024.

Tyto „neřešené“ otázky tvoří jádro debaty o dalších reformách. Kapitola 11 se jim věnuje podrobněji: popisuje návrhy Národní ekonomické rady vlády, výzkumného institutu IDEA při CERGE-EI, akademických studií i evropských osvědčených postupů, aniž by mezi nimi stranila.